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征收房地产税的难点何在?

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尹中立(荣盛发展首席经济学家、中国社会科学院金融所研究员)

最近,房地产税又成为舆论关注的焦点问题,起因是5月11日财政部等4部门召开房地产税改革座谈会,此次会议的主要议题是听取部分省市负责人关于房地产税试点的意见。结合当前部分城市房价出现快速上涨的形势,有人推测房地产税已经箭在弦上。笔者认为,房地产税的实施还面临一系列复杂的难题,欲速则不达。

我国关于房地产税的讨论已经持续了近20年,几乎与城镇住房制度改革的时间一样长。早在2003年的十六届三中全会的文件里就明确提出要征收统一规范的“物业税”,此时的“物业税”与当下讨论的房地产税基本是同一件事。2011年1月根据国务院常务会议的精神,重庆和上海开始实施房产税试点,至今试点工作已经进行了整整十年。在“十三五”规划及今年通过的“十四五”规划里,都明确提出要“推进房地产税立法”。

历经几个五年规划,房地产税仍然停留在试点阶段,可见该项改革之复杂。依笔者之观察,实施房地产税的难点主要有以下几个方面:

首先,征收房地产税涉及的技术条件相当复杂。征收房地产税需要对房地产信息准确登记与评估,因此,需要全国联网的房地产信息登记系统,这是早期有关房地产税的讨论所面临的重点难题。随着网络基础设施的完善,目前该项条件已经基本具备,在有关部门的努力下,全国主要城市的房地产登记系统已经实现联网。

其次,法理与立法问题。征收房地产税的法理基础是什么?这是理论上必须要回答的问题。从国外的做法看,土地私有制国家需要强调土地的公有属性是征收房地产税的法理基础。例如:日本在1990年之前没有征收房地产税,对房地产保有环节基本不征税,只在交易环节征收税收,和我国当前的情况十分类似。为了缓和由于持续多年房价大幅度上涨导致的社会矛盾,日本于1989年末通过了《土地基本法》,该法的主要观念是强调“土地的公共性”——即土地的适度利用、按照计划使用土地、抑制土地投机以及随着土地增值税负也应适度增加等内容。既然土地属于全体国民所有,那么,土地的增值也理应属于全体国民,这是日本出台房地产税以及其他房地产调控政策的出发点。

征收房地产税意味着住房所有者让渡了一部分土地所有权,这是土地私有制国家征收房地产税的法理基础,无论是英美还是欧洲各国均是如此。房地产税成为西方国家地方政府财政收入的主要来源,这些收入主要用于地方公共服务(如学校及社区服务设施建设),因此,房地产税不仅是单纯的经济行为,它与社会治理结构与治理体系紧密联系在一起。

中国的土地属于公有或农村集体所有,因此,不存在私有制国家通过征收房地产税来体现土地的共有属性的问题。房地产开发商购置土地的交易过程中,只购买了土地的一定期限的使用权,居民购买住房的使用年限一般为70年。从理论上来说,土地的使用年限只有70年,住房的使用年限越长其土地价值应该是不断贬值的,无需用征收房地产税的方式来体现公平。这涉及到土地的永久产权问题及土地制度改革,值得研究。

在理顺房地产税的法理问题之后,税收的立法问题同样是一个必经的程序。根据我国立法程序与经验,房地产税的立法程序估计需要数年才能完成,因此需要积极稳妥推进房地产税立法和改革。

第三,房地产税与金融稳定的关系。在当前的财政与金融运行中,房地产市场至关重要。从财政的角度看,地方财政对土地出让收入的依赖程度不断增加,土地出让收入占地方政府基金收入的比例高达八成,不仅中西部城市对土地财政高度依赖,东部发达地区同样高度依赖土地财政。金融的健康运行同样是以土地价格稳定为前提的,房地产贷款占银行新增贷款的比例高达30%左右,在非房地产类贷款中,至少一半以上是以房地产作为抵押的,房地产价格的稳定直接影响到金融系统的稳定。

在实体经济运行中,当前的房地产同样扮演着火车头的角色,房地产对GDP的直接贡献是6%左右,但建筑业及钢铁、建材、化工等与房地产直接相关,房地产对GDP的间接贡献应该超过20%。

房地产税的改革属于重大的利益调整,出台房地产税难免对房地产市场形成一定影响,因此,需要慎重评估。

(作者:尹中立 编辑:陆跃玲)

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